明治时期的军政改革：德国军政的引入和日本军队的二元化

 

　　明治时期的日本政府学习的是德国的体制，这种体制也包括军事体制，当时日本邀请了数位德国教官到国内进行指导，德国军制由此被引入日本，日本军队也开始了“三个二元化”。
　　1884-1888年，应日本政府之邀，数名德国教官到日本军队工作，以接替法国军官自70年代开始的军事改革，对日本军队建设产生了巨大深远影响。德国军制引入日本，给认为军事一元化体制不适当的人们以很大影响。德国军队在国家中地位很高，其军制是军令、军政各成体系。
　　一、陆海军的二元化
　　（一）关于参谋部条例的争端
　　1878年，陆军省以陆军卿西乡从道的名义把扩充参谋局的建议呈交给太政官。该建议主张首先把陆军的军务分为军政和军令，军政归陆军省，军令由参谋局负责，参谋局的任务极为重要，因而必须扩充为参谋局，把它从陆军省独立出来，至于政府的行政范围之外。
　　当时的参谋部条例规定，参谋部统帅禁卫部队和各镇台的参谋部（第一条），参谋长，根据敕命由一名将官担任，“统管部务，参与筹划机密事务”（第二条），作为天皇在陆军军令方面的最高参谋长，即帝国全军的参谋长。条例还规定了参谋长平时和战时的任务（第四至六条），特别要求战时在一切有关军令事务上直接辅佐天皇。所谓一切军令，即包括整个陆海军，这意味着参谋长就是战时天皇的参谋长。此条例本是寻求陆海军一元化，却为海军的不满，为陆海军的二元化埋下祸根。
　　（二）陆海军战略思想的对立
　　日俄战争后，时为参谋部作战科高级参谋的田中义一中佐在他的著书《随感杂录》中说：“日本国军的作战应把俄国定为假象敌，由守势转为攻势。特别是必须迅速确定作为国军的作战方针，以便拟定陆海军协同作战计划。”海军有一位佐藤铁太郎中佐，被认为国防论权威人士。1902年已经出版了他的著作《帝国国防论》，他强调“帝国要确保领土安全，不让敌军踏入国内一步，还要保护海上交通线。”佐藤中佐的观点是“海主陆从”，他的观点给海军内部以极大影响，这一点刺激陆军方面，虽然，田中和佐藤的看法均属个人见解，但它表达了当时陆海军统帅部的意见，一方面是陆军的大陆进攻论，另一方面是海军的海上防守论，两者是完全相反的理论。
　　这种理论一直贯穿在，日本侵略战争整个过程，围绕着“北进”还是“南进”问题，陆海军始终各执己见，各自行事，即使陆军经历“张古峰事件”、“诺门坎事件”惨败的经历，还于1941年举行了秘密代号为“关东军特种演习”的前所未有的军事动员集结活动。在1940年德国在西部战线发起了攻势，很快迫使荷兰、比利时、法国的军队投降。欧洲战局的急转直下给法属印度支那、荷属东印度及其他南方地区带来政治性的巨大变化，日军趁机“南进”。战线的极大扩张、有限的资源最终被陆海军疯狂的军事路线争斗中耗尽。
　　（三）陆海军对战时大本营设置所产生的争执
　　日本在甲午中日海战、日俄战争、侵华战争中都设立了战时大本营，作为最高统帅机关，以谋求政略和战略的协调一致。
　　1893年天皇批准新设海军军令部的同时，命令起草《战时大本营条例》。所谓战时大本营，就是战时天皇指挥全军的最高统帅部。制定这一条例是想规定各自为政的陆海军军令机关战时的关系，因而可以说是十分正确的措施。全文如下：
　　第一条在天皇之大纛下，设置最高统帅部称大本营。
　　第二条在大本营中，参谋总长参与筹划最高统帅部的军事机密事项，负责拟定帝国全军即陆海军的重大作战计划。
　　第三条参谋由陆海军武官充任，其他人员另行规定。
　　第四条在大本营中设置各机关的高等部，根据重大作战行动计划管理其事务。
　　从该条例中可以看出，它的特点首先是在军制上明确地规定了陆主海从思想。总参谋长和海军军令部长虽都直属天皇，但战时设大本营时，总参谋长就成了天皇的参谋长。而海军军令部长则在参谋长之下，受其指挥，其地位与副总长相平。
　　日中甲午战争前，在统帅部门，陆海军围绕建立在陆主海从的思想基础上的参谋长的权限问题发生了对立，因此，《陆海军交涉程序》等一直悬而未决，战争刚结束，这些问题就成了纠纷的祸根，陆海军间不和谐的倾向日趋严重。日中甲午战争之前，在统帅部门，陆海军围绕着建立在陆主海从思想基础上的参谋总长权限问题发生了对立，因此，《陆海军交涉程序》等一直悬而未决，战争刚结束，这些问题就成了纠纷祸根，陆海军不和谐的倾向日趋严重。1898年山本权兵卫就任海军大臣伊始，便急不可耐的修改体现陆主海从思想的各种条例，分取陆海军完全平等，提高海军地位。天皇认为，“对甲午战争的处置也证明了现行条例并非完全不可行，今天两位大臣意见不同意可暂时搁置起来。”仅就《防务条例》做了修改。
　　1900年，第四次伊藤内阁组成，自陆军大臣桂太郎和海军大臣山本发生严重分歧以来，《战时大本营条例》的修改问题，一直是陆海军间的一个棘手问题。然而日俄大战迫在眉睫，当务之急是废除陆海军统帅部历来的主从关系，消除一直存在于两者之间的意见分歧，使之感情融洽。山县和大山两位元帅奏请奏请设立参议机关，修改《战时大本营条例》协调陆海关系。在《军事参议院条例》草案和《战时大本营条例》修正案呈送天皇后，立即得到批准。为了协调陆海军矛盾，先后设立了军事参议院、大本营会议、大本营联席会议，1903年又制定了新的《大本营条例》，但是随着战争的发展仍不能根本上解决陆海之间的矛盾。1940年后开始定期举行每周一次的“大本营、政府联络恳谈会”以协调内外政策。
　　二、军政二元化
　　（一）统帅权独立
　　1889年《明治宪法》中有下述条款：
　　第十一条：天皇统帅陆海军。
　　第十二条：天皇决定陆海军的编制和常备兵额。
　　这两条是军制的基础，第十一条称为军令大权、统帅大权或“帷幄之大权”；第十二条是规定天皇的军事大权，称为编制大权或军政大权。
　　天皇行使军令大权，不受国务大臣的辅弼，主要由军令机关长官进行帷幄辅佐，国务大臣不负责（纯属军队指挥运用等统帅权问题，称之为狭义的统帅权独立）。国务大臣的辅弼，宪法中有明文规定，但帷幄辅佐在宪法中没有明文规定。因而这种辅佐只是一种内在关系，而对外，大权的行使则是以独立于一般国务的天皇亲自裁决的形式体现的。
　　《宪法解说》也谈到编制大权的行使主要由陆海军大臣（军部大臣）辅佐，但是在军令军政的共同事项中，明显带有军事机密和军令性质的事项，不由政府负责，而由军部大臣直接上奏（即军部大臣的“帷幄上奏”），进行辅佐，（包括单纯的统帅权在内，称之为广义的统帅权独立）。
　　1907年，制定了《军令》，其中规定：“对于军令，凡需公布者，应附上谕，由天皇签署后盖玉玺，再由主任陆军大臣和海军大臣签字。”其理由是，关于统帅问题的规定需以特别的形式即以“军令”予以公布，只由主任大臣在天皇署名下签字，以此与行政命令完全区别开，以明确统帅大权的行使。
　　由于《军令》的制定，统帅权独立的法律依据根据比以前更加明确了。
　　（二）现役武官制
　　陆海军省自设立以来，关于担任长官者的资格规定屡屡改变。除设置初期，山县有朋借“佐贺之乱”创造了现役军人入阁的先例。以后没有非武官担任大臣的。1900年，山县内阁时期，陆海军均采用由武官专任大臣和次官的制度，而且限定大臣由“现役大中将”、次官由“现役中少将”担任。“现役”的字样出现在法律条文上尚属首次。这是由于当时政党和反政府派的预备役和后备役将官的势力不断增长，因而想通过阻挠对政党有利的陆海军大臣上台，来对付政党和政党内阁，保护军部势力。陆海军大臣身兼数职，首先是国务大臣。这一职务与其他国务大臣一样，都以国务大臣的身份分别负责辅弼天皇，这是宪法规定的原则，也是根据内阁官制应复的共同责任。但军部大臣与其他内阁成员不同，在政党的一贯政策上有不承担责任的惯例，内阁更迭也往往留任。
　　1913年修改陆海军官制，废除了陆海军大臣的“现役”限制。尽管以后陆海军大臣实际上还是有现役武官担任，这项修改仍不失为“宪政史上具有里程碑意义”的一项成果。到1936年5月，广田内阁根据军部的要求，重新回复军部大臣现役武官制。
　　军部支配内阁、左右政局，从军部自身来说，首先是依恃统帅权独立。军部可以擅自发动和扩大侵略战争，以此对内阁、政局施加压力，提高军政干部的发言权。在建立和形成法西斯国防国家体系期间，军部干政主要依恃两项举措：1936年广田内阁恢复军部大臣现役武官制和1937年按统帅权独立原则成立的大本营。
　　三、军政军令二元化
　　1878年日本设置了天皇直辖的参谋部，陆军的军政和军令机关分开。1893年海军提议设海军省的海军参谋部，对此陆军坚决反对，多方协商后，海军设高等参谋部，5月设立海军军令部。至此陆海军政令皆成二元化。
　　在日本军部，陆海军大臣主管陆海军军政，参谋长和军令部长主管陆海军军令。1886年，基于内阁制度的建立，制定了各省的官制，陆军省官制第一条规定，陆军大臣的任务是管理陆军军政，统辖军人和文职人员及雇员，监督所属各部。海军省官制第一条规定，海军大臣管理海军军政，统辖军人和文职人员及雇员，监督所属各部。
　　1889年制《参谋条例》中关于军令内容：
　　1.参谋部负责“出兵、国防、作战”，肩负“国防”之职责。
　　2.海军军令部则负责计划“出兵、作战、沿海防御”。
　　军政和军令问题密切相关，实际上在很多方面是重复的，因而必须明确陆海军省和参谋部间的权限和责任。为此在设立新的参谋部的同时，伊藤博文首相就这一问题向参谋长以及陆相和海相下达了“声部权限概要”的通令。
　　1913年陆军大臣、参谋总长、教育总监等陆军三长官对《陆军省、参谋部、教育总监部有关业务分工规定》做了修改并呈送天皇，得到批准。根据此次的规定，动员计划、维持国内治安的兵力使用等许多过去属陆军大臣主管的事项，移交参谋总长主管。这次修改还增加了协商事项如军官和相当于军官者的人事，由陆军大臣与参谋总长和教育总监协商，由大臣处理等，以制约陆军大臣的职责权限。这样一来，虽然陆军大臣历来处于优越地位，保持着对陆军的控制权，但今后总长的地位将逐渐提高，以致产生了后人称之为统帅部独断独行的弊病。
　　1930年，围绕伦敦会议决定兵力数量的问题，就对统帅权的合理规定和省、部之间权限展开了讨论。直到1933年3月，海军军令部背着海军省将军令部条例和省、部交涉规定的修正案提交海军省方面。企图以实力排除异己。条例的修改大体有如下三点。
　　第一变更名称，将“海军军令部”改为“军令部”，“海军军令部长”改称为“军令部总长”
　　第二把条例中海军军令部长“参与筹划国防用兵问题，天皇裁决后，移交海军大臣。但战时再不舍大本营的情况下，有关作战的问题由海军军令部长传达.”改为由总长“负责制定国防用兵的计划，传达用兵之事宜”。企图始终由总长负责传达用兵、作战行动的诏令。
　　第三条例第六条规定的海军军令部参谋分管的事项全部删去，把海军军令部负责的具体事项写在更低一级的《省、部交涉规程》、《事务分科规定》或服务规定中。
　　海军大臣在宪法上是明确责任的国务大臣，而海军军令部长则既不是大臣的部下，又不是宪法上明文规定的机关，因而不负宪法上的责任，给予不受大臣监督权约束的军令部长以很大权限，将违反宪法政治的原则，是危险的。《省、部交涉规定》的修正案，企图将过去属于海军省权限和负责的事项中相当的一部分纳入军令部的权限内。
　　至此，在日本军部，陆海军军令机关权限都达到“独断专行”地步。